2019 年 5 月 17 日，住建部網(wǎng)站發(fā)布了《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳、國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見(jiàn)稿）意見(jiàn)的函》，這是繼 2017 年底發(fā)布首次征求意見(jiàn)稿之后的第二次征求意見(jiàn)。對(duì)比兩版征求意見(jiàn)稿，可以發(fā)現(xiàn)很多變化。

一、兩版征求意見(jiàn)稿對(duì)比

兩版征求意見(jiàn)稿在以下九個(gè)方面存在差異。

1、監(jiān)督管理部門(mén)

2017 年版本：無(wú)投資管理描述。

2019 年版本：增加：投資主管部門(mén)依據(jù)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。

無(wú)投資管理描述。

增加：投資主管部門(mén)依據(jù)投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的相關(guān)法律法規(guī)履行相應(yīng)監(jiān)督管理職責(zé)。

2、工程總承包方式的適用項(xiàng)目

2017 年版本：政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。

2019 年版本：裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包方式。

政府投資項(xiàng)目、國(guó)有資金占控股或者主導(dǎo)地位的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)優(yōu)先采用工程總承包方式，采用建筑信息模型技術(shù)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包方式，裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。

裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵(lì)政府投資項(xiàng)目采用工程總承包方式。

3、發(fā)包階段和條件

2017 年版本：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項(xiàng)目前期工作，自行或者委托設(shè)計(jì)咨詢單位對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，在項(xiàng)目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求確定后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

2019 年版本：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案程序。企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前做好工程項(xiàng)目前期工作，自行或者委托設(shè)計(jì)咨詢單位對(duì)工程項(xiàng)目建設(shè)方案深入研究，在可行性研究、方案設(shè)計(jì)或者初步設(shè)計(jì)完成后，在項(xiàng)目范圍、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、功能需求、投資限額、工程質(zhì)量和進(jìn)度要求確定后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在發(fā)包前完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或備案程序。企業(yè)投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)在核準(zhǔn)或備案后，進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在完成投資決策審批后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包。

4、工程總承包單位條件

2017 年版本：招標(biāo)人公開(kāi)發(fā)包前完成的可行性研究報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)文件的，發(fā)包前的可行性研究報(bào)告編制單位、勘察設(shè)計(jì)文件編制單位可以參與工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。

2019 年版本：政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。

招標(biāo)人公開(kāi)發(fā)包前完成的可行性研究報(bào)告、勘察設(shè)計(jì)文件的，發(fā)包前的可行性研究報(bào)告編制單位、勘察設(shè)計(jì)文件編制單位可以參與工程總承包項(xiàng)目的投標(biāo)。

政府投資項(xiàng)目的項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)文件編制單位及其評(píng)估單位，不得成為該項(xiàng)目的工程總承包單位。

5、投標(biāo)文件編制期限

2017 年版本：依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不宜少于三十日；國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目以及技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項(xiàng)目，不宜少于四十五日。

2019 年版本：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間。

依法必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目，自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不宜少于三十日；國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目以及技術(shù)復(fù)雜、有特殊要求的項(xiàng)目，不宜少于四十五日。

建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法確定投標(biāo)人編制工程總承包項(xiàng)目投標(biāo)文件所需要的合理時(shí)間。

6、評(píng)標(biāo)委員會(huì)組成

2017 年版本：評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)依照項(xiàng)目特點(diǎn)由具備工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理經(jīng)驗(yàn)以及從事設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理、造價(jià)等方面的專家組成。

2019 年版本：增加：建設(shè)單位代表。

評(píng)標(biāo)委員會(huì)的專家成員應(yīng)當(dāng)依照項(xiàng)目特點(diǎn)由具備工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理經(jīng)驗(yàn)以及從事設(shè)計(jì)、采購(gòu)、施工管理、造價(jià)等方面的專家組成。

增加：建設(shè)單位代表。

7、合同價(jià)格形式

2017 年版本：工程總承包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價(jià)格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。

2019 年版本：企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包項(xiàng)目宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。

工程總承包項(xiàng)目宜采用固定總價(jià)合同。除合同約定的變更調(diào)整部分外，合同固定價(jià)格一般不予調(diào)整。除雙方合同明確約定外，建設(shè)單位不得將工程總承包項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)論作為結(jié)算依據(jù)。

企業(yè)投資項(xiàng)目的工程總承包項(xiàng)目宜采用總價(jià)合同，政府投資項(xiàng)目的工程總承包應(yīng)合理確定合同價(jià)格形式。采用總價(jià)合同的，除合同約定可以調(diào)整的情形外，合同總價(jià)一般不予調(diào)整。

8、工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理?xiàng)l件

2017 年版本：工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)工程建設(shè)類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，包括注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師、注冊(cè)監(jiān)理工程師，或者具備工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。

2019 年版本：刪除：工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。

工程總承包項(xiàng)目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)工程建設(shè)類注冊(cè)執(zhí)業(yè)資格，包括注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師、注冊(cè)監(jiān)理工程師，或者具備工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。

刪除：工程類高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱。

9、安全責(zé)任

2017 年版本：工程總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任。

2019 年版本：增加：分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

工程總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任。

增加：分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

二、對(duì)兩版征求意見(jiàn)稿差異的理解

通讀兩版征求意見(jiàn)稿，除了細(xì)節(jié)描述差異以外，主要在項(xiàng)目投資管理、發(fā)包階段和條件、工程總承包單位條件、合同價(jià)格形式這幾方面存在重大變化。

項(xiàng)目投資管理、發(fā)包階段和條件方面的變化和 2019 年 5 月 5 日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《政府投資條例》（國(guó)務(wù)院令 712 號(hào)）相關(guān)。

《政府投資條例》是我國(guó)關(guān)于政府投資管理的第一部行政法規(guī)，明確了政府投資概念、范圍、決策程序、投資年度計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)督管理和法律責(zé)任，該條例將于 2019 年 7 月 1 日起執(zhí)行。

《政府投資條例》的要點(diǎn)主要在四個(gè)方面。一是政府投資主要在非經(jīng)營(yíng)性公共領(lǐng)域項(xiàng)目，有經(jīng)營(yíng)性收益的項(xiàng)目應(yīng)該采取多種形式讓渡給市場(chǎng)，激發(fā)市場(chǎng)活力。二是明確了決策審批環(huán)節(jié)，政府采取直接投資方式、資本金注入方式投資的項(xiàng)目，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)編制項(xiàng)目建議書(shū)、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)，按照政府投資管理權(quán)限和規(guī)定的程序，報(bào)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)審批。三是大幅提高了概算約束力，經(jīng)投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)核定的投資概算是控制政府投資項(xiàng)目總投資的依據(jù)。初步設(shè)計(jì)提出的投資概算超過(guò)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告提出的投資估算 10% 的，項(xiàng)目單位應(yīng)當(dāng)向投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)報(bào)告，投資主管部門(mén)或者其他有關(guān)部門(mén)可以要求項(xiàng)目單位重新報(bào)送可行性研究報(bào)告。四是加強(qiáng)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，明確政府及其有關(guān)部門(mén)不得違法違規(guī)舉借債務(wù)籌措政府投資所需資金。政府投資年度計(jì)劃中應(yīng)當(dāng)明確建設(shè)資金及其來(lái)源。明確政府投資項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)確保資金落實(shí)到位，不得由施工單位墊資建設(shè)等。

《政府投資條例》出臺(tái)的大背景是支撐供給側(cè)改革的持續(xù)深化，是進(jìn)一步落實(shí)“三去一降一補(bǔ)”的政策保障，通過(guò)規(guī)范政府投資行為，遏制投資沖動(dòng)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范。根據(jù)《政府投資條例》，政府投資項(xiàng)目的前期管理要求明顯提高。因此，本次《征求意見(jiàn)稿》中提出了“政府投資項(xiàng)目原則上應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計(jì)審批完成后進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目發(fā)包”。

《政府投資條例》也提出了簡(jiǎn)化報(bào)批文件和審批程序的政府投資項(xiàng)目類型?！墩顿Y條例》第十三條規(guī)定：“對(duì)下列政府投資項(xiàng)目，可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定簡(jiǎn)化需要報(bào)批的文件和審批程序：（一）相關(guān)規(guī)劃中已經(jīng)明確的項(xiàng)目；（二）部分?jǐn)U建、改建項(xiàng)目；（三）建設(shè)內(nèi)容單一、投資規(guī)模較小、技術(shù)方案簡(jiǎn)單的項(xiàng)目；（四）為應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件等突發(fā)事件需要緊急建設(shè)的項(xiàng)目。相關(guān)類型項(xiàng)目可以在投資決策審批后進(jìn)行工程總承包發(fā)包。

一些地方政策中對(duì)于工程總承包發(fā)包階段和條件也有類似要求。例如，2016 年底上海市發(fā)布的《工程總承包試點(diǎn)項(xiàng)目管理辦法》中，對(duì)工程總承包可以發(fā)包的階段做了兩類描述：（一）項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)或者備案手續(xù)完成，政府投資項(xiàng)目的工程可行性研究報(bào)告獲得批準(zhǔn)；（二）初步設(shè)計(jì)文件獲得批準(zhǔn)或者總體設(shè)計(jì)文件通過(guò)審查,并已完成依法必須進(jìn)行的勘察和設(shè)計(jì)招標(biāo)。其中，對(duì)于工程可行性研究報(bào)告獲批后發(fā)包的工程總承包項(xiàng)目，要求工程項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計(jì)方案、功能需求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、工藝路線、投資限額及主要設(shè)備規(guī)格等均應(yīng)確定，并滿足下列情形之一：（一）經(jīng)核定的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；（二）建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)明確的一般工業(yè)項(xiàng)目；（三）功能需求可由國(guó)家或行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程確定的市政基礎(chǔ)設(shè)施及維修項(xiàng)目、園林綠化項(xiàng)目；（四）受汛期等因素制約的中、小型水利項(xiàng)目；（五）采用裝配式或者 BIM 建造技術(shù)的中、小型房屋建筑項(xiàng)目；（六）列入市級(jí)重大工程且對(duì)建設(shè)周期有特殊要求的項(xiàng)目；（七）其他前期條件充分且功能技術(shù)符合工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目。

按照本次《征求意見(jiàn)稿》對(duì)于發(fā)包階段和條件的要求，政府投資項(xiàng)目的決策會(huì)更加理性，分階段（初步設(shè)計(jì)審批完成后）進(jìn)行工程總承包發(fā)包的項(xiàng)目會(huì)成為主要類型。不過(guò)，就這點(diǎn)而言，和國(guó)際工程建設(shè)模式還是有一定差異。

在美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上，主要存在三種工程建設(shè)模式：DBB 模式（DESIGN-BID-BUILD，類似于我國(guó)傳統(tǒng)工程建設(shè)模式）、CMGC/AR 模式（承包商介入工程設(shè)計(jì)階段，類似于分階段工程總承包模式）、DB 模式（DESIGN-BUILD,由一個(gè)承包商負(fù)責(zé)全部設(shè)計(jì)和施工，類似于全過(guò)程工程總承包模式）。根據(jù)美國(guó)設(shè)計(jì)建造學(xué)會(huì)和 FMI 咨詢公司的研究，2013 年到 2017 年期間，美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上 DB 模式占比最高，達(dá) 39%；2018 年到 2021 年的預(yù)測(cè)表明，DB 模式占比將進(jìn)一步擴(kuò)大，達(dá)到 44%。因此，在美國(guó)工程建設(shè)市場(chǎng)上，全過(guò)程工程總承包模式由于具備工期短、變更少、業(yè)主可控性高等優(yōu)勢(shì)，成為最重要的工程建設(shè)模式。

圖一：美國(guó)工程建設(shè)模式分析和預(yù)測(cè)