2014年2月，**在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發(fā)展工作匯報并指出：“京津冀協同發(fā)展意義重大，對這個問題的認識要上升到國家戰(zhàn)略層面。實現京津冀協同發(fā)展，是探索生態(tài)文明建設有效路徑、促進人口經濟資源環(huán)境相協調的需要，是實現京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要。”

    2015年4月，黨中央、國務院在新的歷史條件下作出了重大決策部署，《京津冀協同發(fā)展規(guī)劃綱要》的出臺，明確了今后一個時期區(qū)域協同發(fā)展的頂層設計。2015年12月，京津冀三地環(huán)保廳（局）正式簽署的《京津冀區(qū)域環(huán)境保護率先突破合作框架協議》，以大氣、水、土壤污染為主要防治目標，結合聯合立法，統(tǒng)一規(guī)劃、標準、檢測，協同治污等十項措施，聯防聯控，為提升及改善京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量提供工作框架，同時為全國其他類似區(qū)域提供示范與借鑒。

    京津冀協同發(fā)展中

    環(huán)境治理存在的問題

    當下，京津冀三地通過高層會商的形式就區(qū)域環(huán)境合作問題達成了共識，并簽署了若干合作框架協議。這種會商模式未對現行的立法體制作出改變，也未使現行的組織機構形態(tài)在制度層面發(fā)生變化，京津冀三地之間通過自主協商、會商機制就可達成，無須外部和國家層面的介入，因此，在協同發(fā)展初期實施起來相對簡便，也更易實現。但這種會商制度的弊端也極為明顯──缺乏明確而有力的法律供給，致使三地環(huán)境治理合作機制剛性匱乏，弱化了政府在合作治理中的責任觀念，地方保護主義難以破除，利益協調機制難以推進。

    此外，無論是從地理位置、經濟發(fā)展、政治地位來看，京津冀的情況各有不同。北京作為首都，在權力資源、政策優(yōu)勢、公共服務、環(huán)境資源的調配方面擁有得天獨厚的優(yōu)勢，三地功能定位以及經濟發(fā)展的差異造就了三地環(huán)境治理政策、標準、能力、污染源等方面的不同。同時，由于經濟指標容易量化且可以短期可視，而環(huán)境治理難以直接計算在政績考核中且過程漫長，加之不同行政區(qū)域經濟發(fā)展存在一定的競爭關系，這種評價、考核機制勢必影響政府在污染產業(yè)轉移、利益補償機制制定、節(jié)能減排義務承擔等方面合作的積極性。

    京津冀協同發(fā)展中

    環(huán)境治理的突破與展望

    環(huán)境破壞非一日之寒，治理亦非一日之功。難題的解決需要上至國家法律，下至公民個體的共同努力，當然也無法脫離政府打破地區(qū)限制、協同治理的積極踐行。

    第一，進一步加強京津冀三地政府間的協同合作。建議三地人大常委會法制工作部門在開始擬訂環(huán)境治理的立法規(guī)劃和年度計劃時，將總體思路向其他省市及時通報。在立法規(guī)劃和年度計劃征求意見過程中，應當有三地市民代表參與聽證，廣納良言，達成初步計劃意向后，及時征求其他省市意見。協同立法項目在各自的人大常委會審議過程中，常委會組成人員有重大修改意見的，應當以簡報等形式及時通報其余兩方，確實需要會商修改的，修改方應及時啟動會商機制。同時，對三地共同關注的重點環(huán)境治理立法項目、關聯度高并需要協調推動的立法項目，盡可能同步安排在立法計劃的同一檔期，并共同協商公開立法主體、程序以及方式。此外，京津冀三方在宣傳法規(guī)、解釋法規(guī)等方面也應加強協作，實現資源共享，擴大協同立法項目的實施效果。

    此外，應著眼于三地產業(yè)結構的現實情況以及污染源的差異，具化污染物排放的標準細則，統(tǒng)一環(huán)境治理方面的制度性標準。建議三地立法機關協同經濟、環(huán)保、稅收等各個領域專家共同參與制定、修改環(huán)境治理等相關法律法規(guī)，將環(huán)境治理納入政績考核以及經濟社會發(fā)展評價體系的組成部分，對資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現生態(tài)文明建設狀況的指標進行量化。厘清環(huán)境治理權責邊界，明確政府、企業(yè)、公眾三位一體的環(huán)保責任清單。健全自然資源資產產權和用途管制制度。同時，由于環(huán)境破壞的滯后性以及環(huán)境治理的高成本，對于負責環(huán)境治理的官員實行自然資源資產和環(huán)境離任審計，建立領導干部生態(tài)文明責任制、問責制以及終身追究制。對于任職期間所做的環(huán)境保護或治理方面的努力，日后若確有成效，應當予以獎勵，此期限亦不以任職期間為限。

    第二，建議京津冀協同發(fā)展中的立法模式由初期的“松散式”聯合立法逐步過渡為“緊密式”聯合立法。首先，由初期的“聯合會商式”立法逐步轉變?yōu)橹衅诘?ldquo;專門會商式”立法。由三地選派一定比例代表成立京津冀環(huán)境治理小組，對環(huán)境治理中需要立法規(guī)制的環(huán)節(jié)和事項進行聯合立法；其次，由中期的“專門會商式”立法逐漸過渡到最終的“剛性授權式”立法。將上述聯合立法機構在組織法中予以明確，其立法權通過全國人大及其常委會明示性授權立法的方式取得，即在授權立法決定中明確其效力等級，秉承區(qū)域一體化保護、以環(huán)境質量管理為核心、共同但有區(qū)別等原則制定區(qū)域環(huán)境防治法。這種立法方式的過渡也迎合了京津冀協同發(fā)展中對法律法規(guī)的適用由靈活性向穩(wěn)定性需求的轉變。

    第三，建立并細化環(huán)境治理利益協調補償機制。可以采用政策、資金、實物三種補償方式，并結合對口協作、產業(yè)轉移、人才培訓、共建園區(qū)等多方面措施同步進行。

    首先，完善關于環(huán)境治理利益協調補償的頂層設計。出臺京津冀區(qū)域內有關補償資金籌集、調配、運作、管理和財政轉移支付、稅收等法律法規(guī)細則。對于補償的法律依據、補償的構成要件、補償的模式選擇、補償的范圍時限等予以明確規(guī)定，建立三地區(qū)域生態(tài)補償指標體系。

    其次，設立京津冀區(qū)域環(huán)境治理專項資金。堅持“誰受益、誰補償；誰污染、誰付費”原則，建立京津冀區(qū)域內橫向生態(tài)環(huán)境補償制度。同時，鼓勵京津清潔技術和生態(tài)型產業(yè)向河北轉移，旨在從根本上降低京津冀區(qū)域污染來源。

    再次，對生態(tài)補償實施情況進行及時評估及公布。對生態(tài)補償資金使用效益開展專項審計，并將相關結果應及時公布，旨在接受公眾監(jiān)督。

    總之，環(huán)境治理的特殊性在于無法憑借單個行政地區(qū)的治理得以終結，人為割裂形成的行政區(qū)劃對于環(huán)境治理本身而言并無意義，在環(huán)境治理合作中，“協同”最為關鍵。所謂“協同”，核心在于協調合作、共同發(fā)展，即否定“碎片化政府”，提倡專業(yè)分工之下的互惠共贏。