【基本案情】丙煤礦的陸續(xù)開采導致采掘區(qū)地表以下出現(xiàn)大面積采空，發(fā)生地質(zhì)災害，如地面沉降、地表裂縫及地下水出現(xiàn)干涸等，煤礦所在的甲村部分村民房屋因此開裂受損。相關(guān)村民向丙煤礦和該村所屬的乙縣政府及相關(guān)職能部門進行反映。乙縣政府及其相關(guān)職能部門在進行調(diào)查、走訪后，委托第三方進行評估鑒定，制定了地災處置方案，明確對村民房屋的處置原則為按照受損程度I、Ⅱ級維修，Ⅲ、Ⅳ級搬遷。同時乙縣政府協(xié)助丙煤礦發(fā)放受損房屋搬遷賠償金、房屋維修賠償金、田變地賠償金、墳墓搬遷賠償金等。但對于已經(jīng)達到應當采取搬遷避讓標準的Ⅲ、Ⅳ級房屋，乙縣政府并未組織受災村民進行搬遷避讓，只是由丙煤礦根據(jù)房屋受災程度支付相應的房屋賠償金，并告知村民可自行選址另建房屋。甲村部分村民認為乙縣政府、丙煤礦未采取實質(zhì)性的治理措施，遂以乙縣政府為被告提起行政訴訟，請求判決乙縣政府對其采取搬遷避讓措施。

【法律問題】對于因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害，縣級以上人民政府具有哪些地質(zhì)災害防治職責?當受損房屋達到搬遷避讓條件時，縣級以上人民政府是否應當依法履行組織受災群眾開展搬遷避讓的法定職責?當人民政府未履行該職責時是否構(gòu)成行政不作為?

【不同觀點】甲說:肯定說?？h級以上人民政府對因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害具有防治職責，當受損房屋符合搬遷避讓條件時，人民政府應當積極組織受災群眾開展搬遷避讓，確保地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全，當人民政府沒有履行前述職責時，即構(gòu)成行政不作為。

乙說:部分肯定說?？h級以上人民政府對因礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害具有防治職責，但其如何履行地質(zhì)災害防治職責、是否確定搬遷避讓及如何組織搬遷避讓、相關(guān)措施是否合理適當?shù)?，屬于人民政府的自由裁量范圍?/p>

丙說:否定說。對于因礦山開采等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，應當按“誰引發(fā)、誰治理”的原則由責任單位承擔防治職責，縣級以上人民政府不具有地質(zhì)災害防治職責。

【法官會議意見】采甲說。根據(jù)《地質(zhì)災害防治條例》的相關(guān)規(guī)定，縣級以上人民政府具有對人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害進行防治的職責，是地質(zhì)災害防治的責任主體。其中，確保地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)人民群眾的生命、財產(chǎn)安全，既是縣級以上人民政府的法定義務，也是《地質(zhì)災害防治條例》的立法目的。當?shù)刭|(zhì)災害已經(jīng)危及到人民群眾的生命、財產(chǎn)安全時，人民政府應當積極組織受災群眾進行搬遷避讓。人民政府沒有積極履行該義務的，屬于行政不作為。

【意見闡釋】

一、地質(zhì)災害

(一)地質(zhì)災害的定義及種類

       結(jié)合《地質(zhì)災害防治條例》的規(guī)定，地質(zhì)災害是指在自然或者人為因素的作用下形成的，對人類生命財產(chǎn)造成損失、對環(huán)境造成破壞的地質(zhì)作用或地質(zhì)現(xiàn)象，如山體崩塌、滑坡、泥石流、地裂縫、地面沉降等。

       造成地質(zhì)災害的主要原因包括自然因素和人為因素。近年來，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人為因素引發(fā)的地質(zhì)災害成為多發(fā)的一種地質(zhì)災害類型，其發(fā)生率與人類工程活動中給地質(zhì)環(huán)境造成的重大破壞有關(guān)。這些人為因素主要包括:削山建房、房前開墾荒田等給山坡土地造成破壞;礦石過度開采引發(fā)的地面塌陷，開采中預留柱數(shù)量不足引發(fā)的坍塌和山體滑坡等;山區(qū)水庫和渠道滲漏引發(fā)的泥石流;開山殖植、違法伐建等造成的山體及山上林木損害，繼而引發(fā)地質(zhì)災害。

本案屬于人為因素中因礦山(煤礦)開采引發(fā)的地質(zhì)災害。

(二)礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害類型及防治措施

1、礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害類型。礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害主要原因在于礦山開采過程中大量挖掘?qū)е碌V山巖土體、水文地質(zhì)條件、礦山地質(zhì)條件以及自然環(huán)境等發(fā)生巨大改變，礦山整體結(jié)構(gòu)被破壞，影響到礦山山體的穩(wěn)定性。

根據(jù)不同的環(huán)境因素，礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害也呈現(xiàn)出不同的類型。礦山環(huán)境中的主要地質(zhì)災害有崩泥、巖爆、突水、粉塵突出、煤與瓦斯突出;水環(huán)境中主要有井水或泉水枯竭、水動力條件改變、海水入侵;地表環(huán)境中則表現(xiàn)為采礦所誘發(fā)的地震、山體開裂、崩塌、泥石流、滑坡、土地荒漠化或水土流失、采空區(qū)地面塌陷等。本案中，丙煤礦的開采行為所引發(fā)的地質(zhì)災害主要包括采空區(qū)地面塌陷、山體開裂、泉水枯竭等。

2、礦山開采引發(fā)的地質(zhì)災害防治措施。無論哪一種地質(zhì)災害，首要原則都應當是預防為主。就礦山開采而言，在確定采礦之前，需要對礦山進行全方面的勘探，包括礦井的含礦量，周圍的氣候條件、環(huán)境變化，礦井的地熱狀況以及礦工進入礦井的安全措施等?？梢詰每茖W技術(shù)設置一系列勘探點，并根據(jù)勘探結(jié)果總結(jié)勘探情況，地質(zhì)學專家可以討論和分析，以確保地質(zhì)狀況，從而達到防患于未然的目的。

       在礦山開采進行后，應當規(guī)劃統(tǒng)一礦區(qū)、設置防護圍欄，防止開采災害的發(fā)生。在發(fā)生崩塌、泥石流等地方，要及時清除殘余物，避免水土流失、污染河流、污染大氣，防止山坡不平衡、落石和山邊飛石。礦山開采期間，如有其他建設項目，政府有關(guān)部門也應及時聯(lián)系建設工程項目負責人，避免因地表遭到破壞而發(fā)生地質(zhì)災害，并減少不必要的人員活動。

       對于已經(jīng)發(fā)生的地質(zhì)災害，則應當根據(jù)不同的地質(zhì)災害種類采取不同的治理措施:(1)礦山開采引發(fā)的采空區(qū)塌陷。可采用充填復墾法，利用礦區(qū)附近的露天礦剝離物、煤灰、煤矸石等物質(zhì)充填采空區(qū)的塌陷地。(2)礦山開采引發(fā)的滑坡。可采取支擋、鉚固等措施，以加固巖體的連起、改變巖體的外形，蔬排地表水源、地下水源，將有效防止滑坡的發(fā)生。(3)礦山開采引發(fā)的泥石流。主要措施包括跨越工程、穿過工程、防護工程、排導工程、攔擋工程五種。

二、地質(zhì)災害的防治體系

       地質(zhì)災害的防治，除了預防、躲避和工程治理，在高層次的社會意識上還表現(xiàn)為努力提高人類自身的素質(zhì)，通過制定公共政策或政府立法約束公眾的行為，讓人們自覺地保護地質(zhì)環(huán)境，從而達到避免或減少地質(zhì)災害的目的。在整個過程中，政府都扮演著不可或缺的角色。

(一)國外地質(zhì)災害防治策略

       每個國家應對地質(zhì)災害的策略不盡相同。其中，美國與日本是當前全球防治地質(zhì)災害工作做得較為全面的國家。他們共同的特點是將大部分的精力放在災害的預防上，不斷地引進新型防災技術(shù)，研究災害發(fā)生機制，修建抗災工程。

       美國減災系統(tǒng)工程的重要特點在于:重視對災害的科學研究，特別是災害發(fā)生的動力學機制問題的研究;重視災害對自然環(huán)境的影響，將減災和環(huán)境保護結(jié)合起來;把人與自然災害之間的關(guān)系放在突出位置上，重視人的生命價值。日本減災工程的特點是:重視對災害的法治化管理;重視主要災害的防治工作，并制定專門的單項災害防治法規(guī)，建立由政府首相任主席的中央防災委員會，指導和部署全國的減災工作。

(二)我國地質(zhì)災害防治體系

       2004年3月1日開始施行的《地質(zhì)災害防治條例》分為七章，分別對地質(zhì)災害防治原則、地質(zhì)災害防治規(guī)劃制定與實施、地質(zhì)災害預報及監(jiān)測網(wǎng)絡和預警系統(tǒng)建設、地質(zhì)災害應急搶險與治理、引發(fā)地質(zhì)災害法律責任認定與處置等作出規(guī)定，由此構(gòu)建起了我國的地質(zhì)災害防治體系。簡單來說，我國地質(zhì)災害的防治措施可以概括為災前預防、災時應急救援、災后治理重建。當然，上述活動均應當遵循地質(zhì)災害防治的根本目的，即“避免和減輕地質(zhì)災害造成的損失，維護人民生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展”。因此，針對不同的具體情形，這幾個階段所采取的措施又相互交叉，互為因果，從而形成一個完整的地質(zhì)災害防治體系。

三、對人為因素引發(fā)的地質(zhì)災害，縣級以上人民政府具有防治職責

       對于自然因素造成的地質(zhì)災害，由政府負責防治工作并承擔相應費用，沒有爭議。但是，對工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，府是否仍然具有防治職責呢?對該問題的爭議主要源于《地質(zhì)災害防治條例》第五條第三款和第三十五條第一款的規(guī)定。該兩款規(guī)定內(nèi)容分別為“因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害的治理費用，按照誰引發(fā)、誰治理的原則由責任單位承擔?！薄耙蚬こ探ㄔO等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，由責任單位承擔治理責任”。據(jù)此，有觀點認為，人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，應當由引發(fā)該地質(zhì)災害的責任單位承擔治理責任，政府不再負責防治工作。

       不可否認,《地質(zhì)災害防治條例》雖然確定了“預防為主、避讓與治理相結(jié)合”的基本原則，但“預防為主”并沒有得到很好的落實。實踐中，我們更加注重災時的應急救援和災后的重建階段，而對災前的預防和監(jiān)測缺乏相當?shù)年P(guān)注和投入，使得防治體系成了一個救災體系。比如，《地質(zhì)災害防治條例》第十八條規(guī)定，縣級以上地方人民政府國土資源主管部門應當擬訂年度地質(zhì)災害防治方案，報本級人民政府批準后公布。年度地質(zhì)災害防治方案包括該區(qū)域內(nèi)主要災害點的分布，地質(zhì)災害的威脅對象、范圍，重點防范期，地質(zhì)災害防治措施，地質(zhì)災害的監(jiān)測、預防責任人。一份行之有效的年度地質(zhì)災害防治方案不僅可以防止災害的擴大，減少人員的傷亡，還能夠最大限度地節(jié)約國家和社會資源，為地質(zhì)災害的治理和重建提供最有利的措施。但是，盡管有相關(guān)規(guī)定，很多地方并沒有按要求擬訂年度地質(zhì)災害防治方案，或是對于方案的具體內(nèi)容只作一些較籠統(tǒng)的設定，缺乏細節(jié)考量;或是照抄前一年甚至前幾年的防治方案，缺乏時效性，導致當發(fā)生地質(zhì)災害時，根本無法用年度防治方案及時處置。這種“重治理、輕預防”的思維慣性一旦形成，當提到地質(zhì)災害防治，“誰引發(fā)、誰治理”就成了防治遵守的原則，既然是第三人活動引發(fā)的地質(zhì)災害，就應當由第三人來承擔防治責任。然而，這種觀點顯然是無法成立的。

(一)縣級以上人民政府是地質(zhì)災害防治的責任主體

      《地質(zhì)災害防治條例》第六條規(guī)定:“縣級以上人民政府應當加強對地質(zhì)災害防治工作的領導，組織有關(guān)部門采取措施，做好地質(zhì)災害防治工作?？h級以上人民政府應當組織有關(guān)部門開展地質(zhì)災害防治知識的宣傳教育，增強公眾的地質(zhì)災害防治意識和自救、互救能力。”該條規(guī)定在第一章“總則”部分，確定了縣級以上人民政府在地質(zhì)災害防治中的領導職責。此外,《國務院關(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》(國發(fā)[2011〕20號)規(guī)定:“(二)基本原則。堅持屬地管理、分級負責，明確地方政府的地質(zhì)災害防治主體責任，做到政府組織領導、部門分工協(xié)作、全社會共同參與……”該文件也明確了地方政府的地質(zhì)災害防治主體責任。

       同時，縣級以上人民政府承擔地質(zhì)災害防治職責與《地質(zhì)災害防治條例》第五條第三款和第三十五條第一款的規(guī)定并不沖突。第一,《地質(zhì)災害防治條例》第五條第三款規(guī)定:“因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害的治理費用，按照誰引發(fā)、誰治理的原則由責任單位承擔?！痹摽钜?guī)定在《地質(zhì)災害防治條例》第一章“總則”部分，針對的是防治費用而非防治職責。換言之，原則上因人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害“治理費用”，由引發(fā)地質(zhì)災害的責任單位承擔，但這并不當然表明政府不再具有防治職責。不管是否已經(jīng)發(fā)生地質(zhì)災害，縣級以上人民政府都應當承擔起地質(zhì)災害的防治職責，只是如果地質(zhì)災害是因工程建設等人為活動引發(fā)，則相關(guān)的治理費用由責任單位承擔。地質(zhì)災害防治工作需要大量的資金投入，只靠國家的投資是不夠的，尤其是在因人為活動引發(fā)地質(zhì)災害的情況下，由責任單位來承擔治理費用理所應當，也可以大大減輕政府的財政負擔。第二,《地質(zhì)災害防治條例》第三十五條第一款規(guī)定:“因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，由責任單位承擔治理責任。”該款規(guī)定在《地質(zhì)災害防治條例》第五章“地質(zhì)災害治理”部分。根據(jù)《地質(zhì)災害防治條例》第三十五條第二款、第四十一條、第四十二條的規(guī)定，對于因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，首先應當由縣級以上人民政府國土資源主管部門負責組織專家對地質(zhì)災害的成因進行分析論證，認定責任單位;對地質(zhì)災害的治理責任認定結(jié)果有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。其次，建設單位未按照規(guī)定對地質(zhì)災害易發(fā)區(qū)內(nèi)的建設工程進行災害危險性評估的，配套的地質(zhì)災害治理工程未經(jīng)驗收或者經(jīng)驗收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)或者使用的，由縣級以上地方人民政府國土資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，責令停止生產(chǎn)、施工或者使用，并處罰款。責任單位對其所引發(fā)的地質(zhì)災害不予治理的，由縣級以上人民政府國土資源主管部門責令限期治理;逾期不治理或者治理不符合要求的，由責令限期治理的國土資源主管部門組織治理，所需費用由責任單位承擔，并處罰款?？梢?，正如前面所述，地質(zhì)災害治理只是地質(zhì)災害防治體系中的一部分，而責任單位的地質(zhì)災害治理活動也需要政府部門的全程參與和監(jiān)督。

(二)縣級以上人民政府對于地質(zhì)災害防治的責任范圍

1.批準公布國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門編制的本行政區(qū)域的地質(zhì)災害防治規(guī)劃，將城鎮(zhèn)、人口集中居住區(qū)、風景名勝區(qū)、大中型工礦企業(yè)所在地和交通干線、重點水利電力工程等基礎設施作為地質(zhì)災害重點防治區(qū)中的防護重點。

2.批準公布國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門擬訂的年度地質(zhì)災害防治方案，包括:主要災害點分布，地質(zhì)災害的威脅對象、范圍，重點防范期，地質(zhì)災害防治措施，地質(zhì)災害的監(jiān)測，預防責任人。

3.對出現(xiàn)地質(zhì)災害前兆，可能造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的區(qū)域和地段，及時劃定地質(zhì)災害危險區(qū)，并予以公告，在地質(zhì)災害危險區(qū)的邊界設置明顯警示標志。地質(zhì)災害險情已經(jīng)消除或者得到有效控制的，及時撤銷原劃定的地質(zhì)災害危險區(qū)，并予以公告。

4.組織有關(guān)部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全。

5.批準公布國土資源主管部門會同同級建設、水利、交通等部門擬訂的本行政區(qū)域的突發(fā)性地質(zhì)災害應急預案，包括應急機構(gòu)和有關(guān)部門的職責分工，搶險救援人員的組織和應急、救助裝備、資金、物資的準備，地質(zhì)災害的等級與影響分析準備，地質(zhì)災害調(diào)查、報告和處理程序，發(fā)生地質(zhì)災害時的預警信號、應急通信保障，人員財產(chǎn)撤離、轉(zhuǎn)移路線、醫(yī)療救治、疾病控制等應急行動方案。

6.發(fā)生其他地質(zhì)災害或者出現(xiàn)地質(zhì)災害險情時，可以根據(jù)地質(zhì)災害搶險救災工作的需要，成立地質(zhì)災害搶險救災指揮機構(gòu)，統(tǒng)一指揮和組織地質(zhì)災害的搶險救災工作。

7.接到地質(zhì)災害險情或者災情的報告后，應當立即派人趕赴現(xiàn)場，進行現(xiàn)場調(diào)查，采取有效措施，防止災害發(fā)生或者災情擴大，并按照國務院國土資源主管部門關(guān)于地質(zhì)災害災情分級報告的規(guī)定，向上級人民政府和國土資源主管部門報告。并根據(jù)實際情況，及時動員受到地質(zhì)災害威脅的居民以及其他人員轉(zhuǎn)移到安全地帶;情況緊急時，可以強行組織避災疏散。

8.地質(zhì)災害發(fā)生后，應當啟動并組織實施相應的突發(fā)性地質(zhì)災害應急預案，并及時將災情及其發(fā)展趨勢等信息報告上級人民政府。

9.根據(jù)地質(zhì)災害應急處理的需要，應當緊急調(diào)集人員，調(diào)用物資、交通工具和相關(guān)的設施、設備;必要時，可以根據(jù)需要在搶險救災區(qū)域范圍內(nèi)采取交通管制等措施。因救災需要，臨時調(diào)用單位和個人的物資、設施、設備或者占用其房屋、土地的，事后應當及時歸還;無法歸還或者造成損失的，應當給予相應的補償。

10.應當根據(jù)地質(zhì)災害災情和地質(zhì)災害防治需要，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排受災地區(qū)的重建工作。

       可見，對于因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，雖然《地質(zhì)災害防治條例》賦予了責任單位治理義務和費用承擔義務，但并未免除縣級以上政府的地質(zhì)災害防治職責。尤其需要注意的是，對一些需要由政府主導進行的防治活動，如為了保證地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全需要采取搬遷避讓措施時，對搬遷安置點的選址，建設規(guī)劃，與扶貧開發(fā)、生態(tài)移民、新農(nóng)村建設、土地整治等項目的有機結(jié)合，均需要地方政府的監(jiān)督管控和積極作為。本案中，甲村部分村民房屋開裂受損、地表出現(xiàn)裂縫及地下水出現(xiàn)干涸等地質(zhì)災害確系丙煤礦的開采所致，而根據(jù)2013年、2017年兩次成因分析論證報告以及每年所作的房屋開裂損害等級調(diào)查報告等，案涉區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)災害仍在進一步加劇、村民房屋墻體開裂、地基沉降等現(xiàn)象在進一步加深?！?strong>組織有關(guān)部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全”顯然是乙縣政府的法定職責。

四、人民法院有權(quán)對政府實施的地質(zhì)災害防治措施是否適當進行司法審查

       有觀點認為，縣級人民政府雖然具有地質(zhì)災害防治職責，但如何組織防治，采取的防治措施是否合理適當，屬于行政機關(guān)自主決策權(quán)范圍，人民法院應當保持謙抑、給予尊重。這種觀點違背了地質(zhì)災害防治的根本目的?！兜刭|(zhì)災害防治條例》第一條規(guī)定:“為了防治地質(zhì)災害，避免和減輕地質(zhì)災害造成的損失，維護人民生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本條例?！薄秶鴦赵宏P(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》(國發(fā)[2011]20號)第一條規(guī)定:“指導思想……將'以人為本’的理念貫穿于地質(zhì)災害防治工作各個環(huán)節(jié)，以保護人民群眾生命財產(chǎn)安全為根本……”由此可見，對受到地質(zhì)災害威脅的人民群眾而言，保證其生命和財產(chǎn)安全是地質(zhì)災害防治工作的根本目的，無論采取何種防治措施，都應當將人民的生命與財產(chǎn)安全放在防治工作的首要位置，采取有效的預防措施，以期最大限度地減少地質(zhì)災害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失。

       就本案而言，對于丙煤礦開采造成的地質(zhì)災害，丙煤礦表示因技術(shù)限制，無法采取礦區(qū)回填等方式進行工程治理。雖然丙煤礦和乙縣政府均主張在地質(zhì)災害現(xiàn)象出現(xiàn)之后，丙煤礦已停止在地質(zhì)災害危險區(qū)域內(nèi)的開采活動，但近年來該區(qū)域內(nèi)的地質(zhì)災害仍在進一步加劇，村民房屋墻體開裂、地基沉降等現(xiàn)象在進一步加重，可見目前采取的防治措施并未達到有效消除地質(zhì)災害或防止地質(zhì)災害進一步加重的目的，地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)村民的生命和財產(chǎn)安全仍處于隨時可能遭受地質(zhì)災害的更大危險之中。在不能采取回填等工程治理方式的情況下，對地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)的村民進行搬遷避讓應當是保證該區(qū)域內(nèi)村民生命和財產(chǎn)安全的最佳選擇。而根據(jù)乙縣政府自己所確定的受損房屋I、Ⅱ級維修，Ⅲ、Ⅳ級搬遷的處置原則，房屋沒有達到搬遷標準的村民仍然只能居住在受損房屋中，一旦地質(zhì)災害進一步加重，其生命財產(chǎn)安全難以得到保障。退一步講，即便嚴格按照乙縣政府所確定的標準進行搬遷避讓，目前甲村十個村民小組中有八個村民小組已出現(xiàn)不同程度的地質(zhì)災害，部分村民的房屋已經(jīng)符合了Ⅲ、Ⅳ級搬遷的條件，僅僅由丙煤礦支付賠償款，顯然不能避免危險的發(fā)生。領取了賠償款的村民也無處可去，無地重新建房。而讓村民自行選址更是無法實施，村民對于地質(zhì)狀況幾乎沒有判斷能力，無法選擇安全地點建房;同時，允許村民隨意選址也與城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境治理、新農(nóng)村建設等法律、政策相沖突。

      《國務院關(guān)于加強地質(zhì)災害防治工作的決定》(國發(fā)〔2011)20號)規(guī):“避。地各級人民政府要把地質(zhì)災害防治與扶貧開發(fā)、生態(tài)移民、新農(nóng)村建設、小城鎮(zhèn)建設、土地整治等有機結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排資金，有計劃、有步驟地加快地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)群眾搬遷避讓，優(yōu)先搬危害程度高、治理難度大的地質(zhì)災害隱患點周邊群眾。要加強對搬遷安置點的選址評估，確保新址不受地質(zhì)災害威脅，并為搬遷群眾提供長遠生產(chǎn)生活條件?！比粚Π徇w點的選址評估是地方各級人民政府的職責，要求受地質(zhì)災害影響的村民自行選址建房顯然不是立法本意，也不具有實際可操作性。除了安全評估外，村民選址建房還涉及宅基地的劃定和審批、建設許可證的申請和核發(fā)等，乙縣政府認為其已經(jīng)履行了法定職責的抗辯理由，不能成立。

       綜上所述，人民法院審查地質(zhì)災害防治措施是否合法的標準應當是縣級以上人民政府所采取的措施是否足以保證地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全。在能實現(xiàn)這個目的的前提下，縣級以上人民政府可以選擇如何組織進行地質(zhì)災害防治，包括是采取工程治理還是搬遷避讓措施，是組織臨時性避讓還是永久性搬遷，均可以由縣級以上地方人民政府根據(jù)地質(zhì)災害的危害程度、治理難度酌情決定。但是，如果縣級以上人民政府已采取的防治措施不能實現(xiàn)上述目的，則該行政行為的內(nèi)容已突破合理性的范疇，涉及其防治行為是否合法的問題，依法屬于人民法院的審理范圍。本案中，在無法采取工程治理的方式保證甲村村民生命財產(chǎn)安全的情況下，乙縣政府應當積極采取搬遷避讓等措施以保證村民的生命財產(chǎn)安全;反之，將構(gòu)成行政不作為。

【法律法規(guī)鏈接】

1.《地質(zhì)災害防治條例》(2003年11月24日)

第一條 為了防治地質(zhì)災害，避免和減輕地質(zhì)災害造成的損失，維護人民生命和財產(chǎn)安全，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，制定本條例。

第三條 地質(zhì)災害防治工作，應當堅持預防為主、避讓與治理相結(jié)合和全面規(guī)劃、突出重點的原則。

第五條 地質(zhì)災害防治工作，應當納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃。

因自然因素造成的地質(zhì)災害的防治經(jīng)費，在劃分中央和地方事權(quán)和財權(quán)的基礎上，分別列入中央和地方有關(guān)人民政府的財政預算。具體辦法由國務院財政部門會同國務院國土資源主管部門制定。

因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害的治理費用，按照誰引發(fā)、誰治理的原則由責任單位承擔。

第六條 縣級以上人民政府應當加強對地質(zhì)災害防治工作的領導，組織有關(guān)部門采取措施，做好地質(zhì)災害防治工作。

縣級以上人民政府應當組織有關(guān)部門開展地質(zhì)災害防治知識的宣傳教育，增強公眾的地質(zhì)災害防治意識和自救、互救能力。

第十九條 對出現(xiàn)地質(zhì)災害前兆、可能造成人員傷亡或者重大財產(chǎn)損失的區(qū)域和地段，縣級人民政府應當及時劃定為地質(zhì)災害危險區(qū)，予以公告，并在地質(zhì)災害危險區(qū)的邊界設置明顯警示標志。

在地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)，禁止爆破、削坡、進行工程建設以及從事其他可能引發(fā)地質(zhì)災害的活動。

縣級以上人民政府應當組織有關(guān)部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全。

第三十五條 因工程建設等人為活動引發(fā)的地質(zhì)災害，由責任單位承擔治理責任。

責任單位由地質(zhì)災害發(fā)生地的縣級以上人民政府國土資源主管部門負責組織專家對地質(zhì)災害的成因進行分析論證后認定。

對地質(zhì)災害的治理責任認定結(jié)果有異議的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

來源：《最高人民法院第五巡回法庭2019年第45次法官會議紀要》