我國政府投資項目涵蓋了公共基礎(chǔ)設(shè)施、文化、科教、國防等重要領(lǐng)域，對國民經(jīng)濟有著十分重大影響，政府投資項目初步設(shè)計質(zhì)量是保證工程質(zhì)量、效率及效益的重要前提。隨著《政府投資條例》的出臺，政府投資項目建議書、可行性研究報告、初步設(shè)計作為項目決策階段的三個重要環(huán)節(jié)，其審批流程更加制度化、規(guī)范化、法定化。項目初步設(shè)計是施工圖設(shè)計的基礎(chǔ)，其提出的概算是控制政府投資項目總投資的依據(jù)，也是工程招標(biāo)控制價格的依據(jù)。加強初步設(shè)計管理和投資概算控制，規(guī)范開展初步設(shè)計階段各項工作，是政府投資項目管理的核心環(huán)節(jié)之一，也是政府投資項目能夠保質(zhì)保量完成的重要基礎(chǔ)。

一、厘清政府投資項目的基本概念

1.1 政府投資

政府投資是政府實現(xiàn)全社會固定資產(chǎn)投資建設(shè)、優(yōu)化公共資源配置、實現(xiàn)公共財政的既定目標(biāo)、調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟的重要手段，是指在我國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴建、改建、技術(shù)改造等。滿足中國境內(nèi)、使用預(yù)算安排的資金、投資建設(shè)活動（即作為投資項目）三個要素則為政府投資。

1.2 政府投資資金

政府投資的項目所使用的“使用預(yù)算安排的資金”，即政府投資資金。我國預(yù)算分為一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。一般公共預(yù)算支出按照經(jīng)濟性質(zhì)分類，包括工資福利性支出、商品和服務(wù)支出、資本性支出和其他支出，國家發(fā)展改革委負責(zé)安排的中央預(yù)算內(nèi)投資和省級發(fā)展改革委負責(zé)的省級預(yù)算內(nèi)投資屬于資本性支出；政府性基金預(yù)算專項用于特定公共事業(yè)，有關(guān)行業(yè)部門的專項建設(shè)基金屬于政府性基金；國有資本經(jīng)營預(yù)算支出用于注入國有企業(yè)資本金，不指定具體用途；社會保險基金預(yù)算專項用于社會保險，沒有資本性支出。

1.3 政府投資方式

一般來說，政府投資根據(jù)投入性質(zhì)、投入對象、投入控制力、投入受益面等方面，大致可分為直接投資、資本金注入、投資補助及貸款貼息等四種方式。直接投資即政府直接撥款投入，其形成的資產(chǎn)為國有資產(chǎn)，適用于承擔(dān)社會公共服務(wù)的公益性項目。資本金注入即政府財政投資以資本金的形式注入，屬于股權(quán)投入，資本金是指項目投資方認繳的非負債性質(zhì)的出資，不同行業(yè)資本金比例不同，政府以股東的身份入股投資項目，投資形成的股權(quán)屬于國有股權(quán)。投資補助即政府以扶弱、扶新、扶優(yōu)、扶小為目的，給予一定限額或比例的資金支持。貸款貼息即政府通過無償貼息方式對使用銀行貸款的項目給予的貸款利息補貼。補助資金和貼息資金不形成新的權(quán)益，屬于在建項目的，沖減工程成本；屬于竣工項目的，沖減財務(wù)費用。

1.4 政府投資項目

政府采取直接投資、資本金注入方式投資的項目，統(tǒng)稱政府投資項目，是政府直接作為投資人、建成后有關(guān)資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)歸屬國家的項目，而以投資補助、貸款貼息等方式投資的經(jīng)營性項目則不屬于政府投資項目。對于上級政府以補助形式給下級政府下達的投資，下級政府用來直接投資或資本金注入的，投資方式仍屬于“直接投資”或“資本金注入”，而不是投資方式意義上的“投資補助”這只是上下級之間的具體分工導(dǎo)致，安排投資的上級部門不直接參與項目決策，由下級部門承擔(dān)項目管理責(zé)任。例如，國家發(fā)改委以補助的形式安排到地方的打捆和切塊投資，并沒有直接將資金安排到具體項目，但由省級發(fā)改委切塊下達到具體項目，這種類型的項目仍然屬于直接投資項目。

重點區(qū)分：政府投資項目是依據(jù)政府投資資金投入項目的方式確定，只有政府直接投資和資本金注入的方式屬于政府投資項目

二、政府投資項目初步設(shè)計審批對象、權(quán)限及流程

2.1 審批對象

對于采取直接投資和資本金注入的項目，屬于政府投資項目，實行審批制；對于采用投資補助和貸款貼息的項目，屬于企業(yè)投資項目，實行核準(zhǔn)制或備案制。

采用直接投資和資本金注入的政府投資項目必須編制初步設(shè)計并提出概算，履行審批手續(xù)。對于PPP項目，辨別政府資金注入方式主要看資金和項目的關(guān)系以及投資所形成資產(chǎn)的屬性。采取資本金注入的PPP項目，也應(yīng)該嚴(yán)格履行初步設(shè)計審批手續(xù)。

依據(jù)《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕12號），采用工程總承包方式（EPC）的政府投資項目，應(yīng)當(dāng)在初步設(shè)計審批完成后進行工程總承包項目發(fā)包

2.2 審批權(quán)限在國家層面，水運工程、公路建設(shè)等項目由交通運輸部相關(guān)部門審批初步設(shè)計；民航專業(yè)工程及民航建設(shè)項目初步設(shè)計由中國民航局審批；水利基建項目初步設(shè)計由水利部審批；其他政府投資項目初步設(shè)計由國家發(fā)展改革委審批。目前，大多數(shù)省級政府部門參照國家相關(guān)部委審批權(quán)限開展初步設(shè)計審批工作。隨著“放管服”的不斷深入，審批權(quán)限不斷下放。一般來說，初步設(shè)計的審批權(quán)限與可研階段的審批權(quán)限同步，即項目可研報告由哪一級審批部門審批，初步設(shè)計也由同級審批部門審批。2.3 審批流程 為嚴(yán)格執(zhí)行并聯(lián)審批制度、規(guī)范投資審批行為，提高投資審批“一網(wǎng)通辦”水平，國家發(fā)展改革委員會會同多部門印發(fā)了《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺投資審批管理事項統(tǒng)一名稱和申請材料清單》（發(fā)改投資〔2019〕268號），提出了項目單位在線提交的申請材料和部門的批準(zhǔn)文件，作為后續(xù)審批事項申請材料的，應(yīng)通過在線平臺共享獲得，不得要求項目單位重復(fù)提交。因此，政府投資項目初步設(shè)計審批，項目單位應(yīng)通過全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺進行申報，上傳初步設(shè)計審批申請文件、工程可行性研究報告批復(fù)、初步設(shè)計文件等材料。審批單位通過在線平臺對項目進行網(wǎng)上初審，決定是否受理。對政府投資項目不予批準(zhǔn)的，書面通知項目單位并說明理由。對經(jīng)濟社會發(fā)展、社會公眾利益有重大影響或者投資規(guī)模較大的政府投資項目，審批單位應(yīng)當(dāng)在中介服務(wù)機構(gòu)評估、公眾參與、專家評議、風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上作出是否批準(zhǔn)的決定。

三、政府投資項目初步設(shè)計審批的審查重點

3.1 政策方面

項目初步設(shè)計及提出的概算要符合可行性研究報告批復(fù)，主要包括項目的建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、總投資、建設(shè)地點等內(nèi)容。對于建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容發(fā)生較大變化或建設(shè)地點變更的項目以及初步設(shè)計提出的投資概算超過經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報告提出的投資估算10%的項目應(yīng)當(dāng)報原可研審批部門重新審批后再進行初步設(shè)計審批。上述現(xiàn)象可以分兩種情形，一是擅自擴大規(guī)?；蛱岣邩?biāo)準(zhǔn)，這種情形項目單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照可研批復(fù)重新編制初步設(shè)計，并提出合理概算；二是可行性研究不充分、不深入，這種情形項目單位應(yīng)當(dāng)重新編制可行性研究報告并報送原可研部門批準(zhǔn)后，再進行初步設(shè)計編制。

3.2 專業(yè)技術(shù)方面

項目初步設(shè)計要符合國家、行業(yè)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和設(shè)計深度要求。如《鐵路建設(shè)項目預(yù)可行性研究、可行性研究和設(shè)計文件編制辦法》適用于新建（改建）的高速鐵路、城際鐵路、客貨共線鐵路、重載鐵路、鐵路樞紐、鐵路及公鐵合建特大橋、大型站房等大中型建設(shè)項目。該辦法進一步規(guī)范了鐵路建設(shè)項目各階段設(shè)計文件組成與內(nèi)容、統(tǒng)一了設(shè)計文件編制深度的標(biāo)準(zhǔn)，包含了鐵路勘察設(shè)計的基礎(chǔ)要求和基本準(zhǔn)則，是我國鐵路建設(shè)的重要標(biāo)準(zhǔn)支撐。工業(yè)民用建筑領(lǐng)域有住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)的《建筑工程設(shè)計文件編制深度規(guī)定（2016版）》，該規(guī)定明確提出初步設(shè)計文件編制深度的基本要求，并且要求在滿足該規(guī)定的基礎(chǔ)上，設(shè)計深度尚應(yīng)符合各類專項審查和工程所在地的相關(guān)要求。水利水電、公路工程領(lǐng)域，有《水利水電工程初步設(shè)計報告編制規(guī)程》、《公路工程基本建設(shè)項目設(shè)計文件編制辦法》等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

3.3 設(shè)計變更和概算調(diào)整

批準(zhǔn)的初步設(shè)計及核定的概算是項目建設(shè)實施和控制投資的依據(jù)，不能擅自調(diào)整和突破概算。因項目建設(shè)期價格大幅上漲、政策調(diào)整、地質(zhì)條件發(fā)生重大變化和自然災(zāi)害等不可抗力因素等原因?qū)е略O(shè)計方案及核定概算不能滿足工程實際需要的，可以申請設(shè)計變更和概算調(diào)整，超出的資金由項目單位落實來源。除上述四大原因外，項目實施過程中發(fā)生的重大設(shè)計變更或超概行為都屬于違規(guī)行為。這里的重大設(shè)計變更主要指的是項目的建設(shè)規(guī)模、設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)、主要建筑結(jié)構(gòu)形式、主要工藝、重要設(shè)備、重大技術(shù)問題處理措施、施工組織設(shè)計發(fā)生變化。

四、 結(jié) 語

初步設(shè)計是項目決策階段對項目質(zhì)量和投資控制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，初步設(shè)計階段項目單位、設(shè)計咨詢單位、政府審批部門等各參與方共同努力、積極探索、合力改進，才能真正提升政府投資項目初步設(shè)計質(zhì)量，確保政府投資項目順利實施，及時發(fā)揮效益。

來源：中建智庫研究院