地方政府在制訂城市規(guī)劃時(shí)，需要考慮如何通過(guò)最少的投入獲取最大的社會(huì)效益，以及如何把更多的投入行為轉(zhuǎn)化為城市長(zhǎng)期發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而不是轉(zhuǎn)化為債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　文 | 李鐵

　　近些年我去一些城市調(diào)查，最重要的參觀項(xiàng)目之一就是城市的規(guī)劃展覽館。

　　一般來(lái)說(shuō)，規(guī)劃展覽館在一個(gè)中等以上城市的投入大約為七八千萬(wàn)到上億不等。館內(nèi)最重要的展示內(nèi)容大多是一個(gè)面積巨大的城市規(guī)劃沙盤，沙盤正前方、正對(duì)著展廳大門的墻壁上還有一面巨大的投影屏幕，播放著高清、唯美的宣傳片，專業(yè)配音員以類似電視臺(tái)播音員的氣宇軒昂的語(yǔ)調(diào)誦讀著解說(shuō)詞，快節(jié)奏的豪華和現(xiàn)代化大場(chǎng)面的城市未來(lái)設(shè)想，通過(guò)大屏幕展現(xiàn)出來(lái)。在這種氣場(chǎng)、音場(chǎng)和視覺(jué)沖擊的洗禮下，一般的參觀者或許會(huì)為這種有氣派和大手筆的氣魄而動(dòng)容、感嘆。似乎在這個(gè)展覽館中，預(yù)示著這座城市的美好未來(lái)。

　　一個(gè)城市拿出幾千萬(wàn)甚至上億的資金去搞這種純粹為吸引領(lǐng)導(dǎo)眼球的政績(jī)工程，我感到十分心痛。畢竟走過(guò)很多發(fā)達(dá)國(guó)家，也參觀過(guò)這些國(guó)家的城市規(guī)劃展示，很難見(jiàn)到像我國(guó)一些城市這樣的大手筆投入，用來(lái)展示和未來(lái)城市發(fā)展軌跡也許毫不相干的，所謂宏偉藍(lán)圖和設(shè)想。

　　其他國(guó)家的規(guī)劃展示頂多不過(guò)是幾間屋子，一些圖紙和照片，周邊的環(huán)境也比較簡(jiǎn)陋?？墒俏覈?guó)的這種豪華的規(guī)劃展示廳似乎已經(jīng)成為城市普遍追求的時(shí)髦。畢竟能吸引領(lǐng)導(dǎo)的眼球，給領(lǐng)導(dǎo)看遠(yuǎn)比給專業(yè)工作者看重要得多。但是這些規(guī)劃的設(shè)計(jì)和宏偉的設(shè)想在現(xiàn)實(shí)中真的能實(shí)施嗎？

　　規(guī)劃不能被主觀放大

　　從規(guī)劃展覽館的展示中，我們經(jīng)?？梢钥吹揭粋€(gè)城市的人口和空間規(guī)模被主觀地放大。一個(gè)原有十幾萬(wàn)人口的城市，在展示的規(guī)劃中可以達(dá)到五六十萬(wàn)人口，甚至更多。

　　這并不是一般中小城市規(guī)劃設(shè)想的個(gè)例。我曾經(jīng)參與過(guò)一個(gè)東北省會(huì)城市的新區(qū)規(guī)劃評(píng)審，新區(qū)規(guī)劃的人口目標(biāo)居然要在未來(lái)十年中達(dá)到200萬(wàn)人的規(guī)模，而現(xiàn)有新區(qū)人口僅僅為10萬(wàn)多。要知道，這個(gè)城市過(guò)去31年以內(nèi)才增加了100多萬(wàn)人。我當(dāng)時(shí)就提出，如果經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，那就等于人口高速向城市集中的趨勢(shì)已經(jīng)在下降，在一個(gè)人口流出省份，如何向這個(gè)城市新區(qū)再集中200萬(wàn)人？

　　河北省的一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣，全縣總?cè)丝诓挪坏?0萬(wàn)人，縣城的城區(qū)規(guī)劃建成區(qū)72平方公里，我們到那里去調(diào)查的時(shí)候，實(shí)際已經(jīng)開(kāi)發(fā)了40多平方公里。而縣城當(dāng)時(shí)只有12萬(wàn)人。就這么一個(gè)小小的縣城，按照規(guī)劃的面積拉開(kāi)了基礎(chǔ)設(shè)施投資的架子，40多平方公里的道路施工已經(jīng)基本結(jié)束，雙向六車道的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，還有綠化帶、非機(jī)動(dòng)車道和人行道。

　　當(dāng)?shù)卣苍趯W(xué)習(xí)青島模式，把政府搬到一個(gè)新區(qū)，新區(qū)的開(kāi)發(fā)面積也極為豪華。這里的房?jī)r(jià)才兩三千一平方米，除了縣城十幾萬(wàn)人口之外，全縣農(nóng)民還沒(méi)有脫貧，且不說(shuō)未來(lái)這些農(nóng)民進(jìn)城根本沒(méi)有能力進(jìn)入到縣城。只是這幾十平方公里建成區(qū)面積上的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，未來(lái)要拿什么來(lái)償還？這里的地方債問(wèn)題肯定十分突出，但是沒(méi)有人會(huì)為已經(jīng)形成的債務(wù)買單了。

　　城市的規(guī)劃不是僅僅停留在設(shè)計(jì)圖紙上，按照中國(guó)城市政府的效率，大多規(guī)劃的編制都要轉(zhuǎn)化為實(shí)際投入，因?yàn)檎竿凑找?guī)劃來(lái)開(kāi)發(fā)城市，征用土地，并實(shí)現(xiàn)土地的出讓，政府可以從規(guī)劃中獲取一大部分收益。因此，城市規(guī)劃要擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任重大，畢竟規(guī)劃的內(nèi)容要轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)投入。而現(xiàn)實(shí)投入要盡量爭(zhēng)取獲得最大的社會(huì)效益，并確保城市的投入不至于變成未來(lái)嚴(yán)重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　很多做規(guī)劃的專業(yè)人士認(rèn)為，自己只是負(fù)責(zé)畫圖的，不用去考慮所謂的城市投入成本和債務(wù)的關(guān)系，這些都是政府的責(zé)任。其實(shí)，規(guī)劃應(yīng)該包含著多種學(xué)科，而且規(guī)劃的內(nèi)容也涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口以及未來(lái)城市的功能和資源的空間配置。規(guī)劃既然具備了這么多的要素，也必然會(huì)涉及到最基本的經(jīng)濟(jì)分析，例如城市的人口規(guī)模與空間資源的配置關(guān)系。當(dāng)規(guī)劃的人口超出了現(xiàn)實(shí)的可能，那一定意味著規(guī)劃所涉及的投入要超出城市未來(lái)的支付能力。

　　規(guī)劃要考慮社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益

　　我曾經(jīng)在一個(gè)城區(qū)人口90萬(wàn)人的地級(jí)市調(diào)查時(shí)看到，當(dāng)?shù)赝度虢ㄔO(shè)了一個(gè)大約十幾平方公里大的生態(tài)公園。這么大的公園先不說(shuō)占地面積是否合理。只是當(dāng)時(shí)的投入涉及到基礎(chǔ)設(shè)施配置，公園征地及開(kāi)發(fā)，引進(jìn)樹(shù)種，還有各種公共服務(wù)配套，最重要的還有日后永久的維護(hù)成本。顯然如果每年政府可以持續(xù)地賣地，可能不會(huì)擔(dān)心這種投入的回報(bào)問(wèn)題。但是如果房地產(chǎn)的供給出現(xiàn)了過(guò)剩，直接會(huì)影響到財(cái)政收益，而之后的維持成本卻還是要年年支出。

　　更重要的是，一個(gè)90萬(wàn)人的城市，是不是需要如此大面積的生態(tài)公園，這個(gè)公園能夠提供的最大社會(huì)收益到底是多少？而且，這個(gè)生態(tài)公園距離城市中心區(qū)還有一定的距離，能滿足多少人每天或者每周到這里來(lái)充分利用這個(gè)生態(tài)空間？

　　涉及到一個(gè)城市的規(guī)劃項(xiàng)目投入直接影響到多少受益人口，會(huì)產(chǎn)生多大的直接社會(huì)效益，有多少投入可能會(huì)變成閑置資源，有多少會(huì)成為未來(lái)財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)？等等，都是政府和規(guī)劃人員應(yīng)該切實(shí)考慮的問(wèn)題

      大家都知道，最近一段時(shí)間中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不是特別好。地方債的問(wèn)題是重要原因之一。地方債的影響因素不少，但是過(guò)于粗放的城市發(fā)展模式，過(guò)于奢侈的城市發(fā)展規(guī)劃和各類投入，都是導(dǎo)致地方政府入不敷出的原因。我們并不奢望規(guī)劃專家可以替代政府官員的角色，至少可以從專業(yè)的角度提出合理化建議。例如，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律角度，提出產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題，提出人口規(guī)模的問(wèn)題，提出空間資源配置和人口規(guī)模的關(guān)系問(wèn)題，提出投入和社會(huì)效益，以及可能的資源可利用程度問(wèn)題等。

      關(guān)于規(guī)劃和城市投入成本之間的關(guān)系問(wèn)題，也不是僅僅要講給規(guī)劃專家聽(tīng)，更是要講給試圖把自己凌駕于規(guī)劃專家之上的城市政府官員聽(tīng)。要讓他們了解，城市發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，如何避免地方債蔓延，如何通過(guò)最少的投入獲取最大的社會(huì)效益，如何把更多的投入行為轉(zhuǎn)化為城市長(zhǎng)期發(fā)展的重要基礎(chǔ)，而不是債務(wù)負(fù)擔(dān)。

　　近些年來(lái)中央政府下發(fā)的一系列文件都明確要求，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)城市集約發(fā)展，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政為民，以人為本，這是最重要的制度約束。站在這個(gè)高度，我想更有助于調(diào)整規(guī)劃觀念的轉(zhuǎn)變，調(diào)整城市的發(fā)展思路，減少一些不必要的投資，減少不必要的諸如規(guī)劃展覽館和生態(tài)公園以及道路景觀等視覺(jué)工程，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)化目標(biāo)相吻合的政府長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，這才是對(duì)城市資源的最有效的利用。

　　（作者為中國(guó)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家）